关于《中华人民共和国湿地保护法（草案）》的说明

 

    习近平总书记高度重视湿地保护工作，多次对湿地保护作出重要指示批示。党中央把湿地保护和修复纳入生态文明建设的战略部署。全国人大常委会坚决贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，将湿地保护立法列入第十三届全国人大常委会立法规划和年度立法工作计划，由全国人大环资委牵头研究起草和提请审议。栗战书委员长，王晨、沈跃跃、丁仲礼副委员长多次就湿地保护立法作出批示指示，提出要求。全国人大环资委制定了立法工作方案，成立了湿地保护立法领导小组，组建了国务院有关部门参与的起草小组，抓紧立法调研论证起草工作。遵循科学立法、民主立法、依法立法原则，着眼强化湿地保护，坚持问题导向，聚焦湿地保护和修复，深入开展调查研究，充分听取国务院有关部门的意见，广泛听取地方以及专家意见，就重点难点问题开展专题论证，着力提高立法质量。经过深入研究论证，认真吸纳各方面意见，反复修改，形成了《中华人民共和国湿地保护法（草案）》（以下简称“草案”），已经全国人大环资委第二十七次全体会议审议通过。有关情况说明如下：

一、湿地保护立法的重要性和必要性

（一）湿地保护立法是贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署的重要举措。党的十八大和十九大报告分别提出“扩大湿地面积，保护生物多样性，增强生态系统稳定性”和“强化湿地保护和恢复”。习近平总书记多次强调指出，要建立湿地保护修复制度，实行湿地面积总量管理，严格湿地用途管制，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，为湿地保护立法指明了方向，提供了根本遵循。针对湿地保护进行立法，将习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署落实落细，将党的主张通过法定程序转化为国家意志，为全社会强化湿地保护和修复提供法律遵循。 

（二）湿地保护立法是为强化湿地保护和修复提供法治保障的迫切需要。湿地是全球重要生态系统之一，具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪防旱、调节气候和固碳等重要的生态功能，对维护我国生态、粮食和水资源安全具有重要作用。中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》均提出要制定湿地保护方面的法律法规。针对湿地保护进行立法，有利于从湿地生态系统的整体性和系统性出发，建立完整的湿地保护法律制度体系，为强化湿地的保护和修复提供法治保障。

（三）湿地保护立法是坚持人民至上、回应社会期待的必然要求。人和自然是生命共同体。良好生态环境是最普惠的民生福祉。湿地保护立法也是多年来代表持续关注的重要议题，十届全国人大会议以来，陆续有代表提出湿地保护立法的相关议案和建议，这些议案表达了代表的意愿，也反映了人民的心声。湿地保护立法坚持生态优先的原则，坚持以人民为中心，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，通过制度规范保护湿地生态环境，让湿地成为人民群众共享的绿色空间，满足人民日益增长的对优美生态环境的需要。

（四）湿地保护立法是履行湿地公约的重要行动。经过近50年发展历程，《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》（以下简称“湿地公约”）已经从单纯的候鸟保护，转向湿地生态系统的全面保护，更加注重湿地生态系统及其多种功能的发挥。2021年是湿地公约缔约50周年，我国将于2021年在武汉承办湿地公约第十四届缔约方大会。加快我国湿地保护立法进程，对于全面履行湿地公约，参与和引领国际湿地保护，彰显中国推进构建人类命运共同体的良好国际形象，具有重要的促进作用。

从本世纪以来，各地根据本地区湿地保护的需要，陆续出台地方性湿地保护条例和规定。目前，已有28个省（自治区、直辖市）出台了湿地保护的地方性法规和规章，建立了一系列湿地保护制度措施，为湿地保护立法提供了良好的实践基础。

二、法律制定的指导思想和原则

湿地保护立法的指导思想是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，贯彻落实习近平总书记关于湿地保护的重要指示要求，坚持以人民为中心的发展思想，坚持山水林田湖草是生命共同体的理念，从维护湿地生态系统整体性出发，建立湿地保护修复制度，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设。

湿地保护立法的基本原则：一是坚持保护优先、系统治理、科学修复和合理利用，推动湿地的系统保护和可持续利用；二是坚持问题导向，注重解决湿地保护中存在的主要问题，妥善处理湿地保护中政府有关部门的相互关系，做好与相关法律的衔接，增强法律的针对性和可操作性；三是坚持政府主导、社会参与，充分发挥社会各界在湿地保护、修复工作中的作用；四是坚持立法的稳定性和创新性，吸收地方已被实践证明可行的做法，借鉴国际湿地立法的有关经验。

三、草案的主要内容

草案分为总则、湿地管理、湿地保护、湿地修复、检查与监督、法律责任和附则，共7章59条。主要内容包括：

（一）关于适用范围。草案明确本法适用的湿地，是指具有显著生态功能的自然湿地和具有重点保护野生动植物栖息、生长功能的人工湿地。国家对湿地实行分级管理及名录制度。根据实践中湿地管理情况，明确规定水田和人工养殖水域、滩涂的保护、利用及相关管理活动适用土地管理法和渔业法、海域使用管理法等有关法律的规定，明确江河、湖泊、海域等湿地的保护、利用及相关管理活动还应当适用水法、防洪法、水污染防治法、海域使用管理法、海洋环境保护法等有关法律的规定（第二条）。

（二）关于湿地管理体制。根据《深化党和国家机构改革方案》和国务院“三定”方案，草案明确国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，拟定湿地保护规划和相关国家标准，负责湿地生态保护修复工作，监督管理湿地的开发利用。国务院自然资源、生态环境、水利、农业农村等有关部门，按照职责承担湿地管理、保护和修复等有关工作。县级以上人民政府应当加强湿地保护协调工作。县级以上地方人民政府有关部门，根据职责分工负责相关管理工作（第五条）。尊重湿地保护管理的历史和现状，依照各部门职责分工，在湿地管理、保护、修复等各章具体条款中，明确了国务院有关部门的相应职责。

（三）关于湿地分级管理和湿地名录制度。根据中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过的《湿地保护修复制度方案》关于“建立湿地分级体系”的要求，对湿地实行分级管理制度。规定国家对湿地实行分级管理及名录制度（第二条）。按照生态区位、生态功能和生物多样性等重要程度，将湿地分为重要湿地和一般湿地（第十二条）。国务院林业草原主管部门会同国务院有关部门发布国家重要湿地名录。省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的部门负责制定省级重要湿地名录，并按照湿地资源调查评价结果在相关国土空间规划中划定一般湿地范围（第十三条）。相关名录制定主体应当依照有关法律规定及时发布名录。

（四）关于湿地调查评价、规划和重要湿地资源动态监测与预警。根据《湿地保护修复制度方案》和自然资源部印发的《自然资源调查监测体系构建总体方案》等有关规定，结合湿地生态系统管理的特殊要求，对湿地调查评价、规划和重要湿地资源动态监测与预警作出系统规定：一是明确全国湿地调查评价的责任主体和具体内容；二是明确全国湿地保护规划的编制和调整程序及要求；三是明确重要湿地资源动态监测与预警的具体内容和要求（第十条、第十四条、第二十条）。

（五）关于湿地合理利用。根据《建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》“坚持生态为民，科学利用”的原则和“探索全民共享机制”的要求，推动湿地成为人民群众共享的绿意空间，在明确湿地合理利用要求（第二十二条）的前提下，鼓励单位和个人开展符合湿地保护要求的多种利用活动，鼓励有关单位优先安排当地居民参与湿地生态管护；县级以上地方人民政府可以采取定向扶持、产业转移、吸引社会资金、社区共建等方式，推动湿地周边地区绿色发展，促进经济发展与湿地保护相协调（第二十五条、第二十六条）。

（六）关于湿地保护和修复。一是明确了湿地保护方式；二是提出了湿地利用要求；三是规范了湿地修复原则、责任主体、修复方案及措施等；四是对红树林湿地和泥炭沼泽湿地的保护和修复作出具体规定（第二章、第三章）。

（七）关于检查与监督和法律责任。草案对湿地执法主体、检查措施及行政相对人的配合义务等作出规定（第五章）。明确监管部门及工作人员不依法履职和违法主体直接破坏湿地的法律责任，对其他法律中已经有明确法律责任的违法行为，本法不做重复性规定，同时作出了与相关法律的衔接性规定（第六章）。